Der Arbeits- und Gesundheitsschutz ist angesichts der Corona-Pandemie in aller Munde. Die Vielzahl von unterschiedlichen Vorschriften in verschiedenen Gesetzen, Verordnungen und Regeln macht es selbst einem Arbeitsrechtler nicht leicht, den Überblick zu bewahren, auch was Umfang und Inhalt der diesbezüglichen Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates betrifft. Dieser Beitrag dient dazu, etwas Ordnung und Struktur in das diesbezügliche „Gesetzeswirrwarr“ zu bringen und darzustellen, ob und inwieweit Beteiligungsrechte des Betriebsrates zu beachten sind.
Rahmenvorschriften als Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung
Nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG hat der Betriebsrat mitzubestimmen bei Regelungen über die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten sowie über den Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften. Voraussetzung für die Mitbestimmung ist also, dass der Arbeitgeber aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften verpflichtet ist, eine betriebliche Regelung zu treffen, bei deren Umsetzung ihm aber Handlungsspielräume verbleiben. Die Mitbestimmung bezieht sich dann auf die Ausfüllung dieser Spielräume, insbesondere auf die Wahl der Mittel. Für die Praxis sind die wichtigsten Rahmenvorschriften § 5 ArbSchG bezüglich der Durchführung der Gefährdungsbeurteilung sowie § 3 Abs. 3 ArbSchG in Bezug auf die Festlegung der erforderlichen Arbeitsschutzmaßnahmen.
Der Umgang mit Gefährdungen in nach dem Arbeitsschutzgesetz
Die Mitbestimmung des Betriebsrates gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG bezieht sich in Bezug auf die Gefährdungsbeurteilung auf Verfahrensfragen und bezüglich der Beseitigung von Gefährdungen auf die Auswahl, Festlegung und Durchführung von Schutzmaßnahmen. Im Einzelnen sind folgende 9 Schritte zu unterscheiden:
- Identifizierung der vorhandenen Arbeitsplätze Tätigkeiten
- Ermittlung der möglicherweise dort auftreten Gefährdungen
- Bewertung der Risiken
- Feststellung von Gefährdungen
- Dokumentation der Beurteilung
- Festlegung der erforderlichen Schutzmaßnahmen
- Durchführung der Schutzmaßnahmen
- Überprüfung der Maßnahmen auf ihre Wirksamkeit
- Fortschreibung der Gefährdungsbeurteilung
Die Schritte 1-3, 5, 8 und 9 stellen Verfahrensfragen zur Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 ArbSchG dar, die Schritte 6 und 7 entspringen § 3 Abs. 1 ArbSchG. Die Feststellung von Gefährdungen selbst (Schritt 4.) obliegt dagegen allein dem Arbeitgeber und ist nicht mitbestimmungspflichtig.
Die Schritte der Gefährdungsbeurteilung (Schritte 1-3, 5, 8 und 9)
Schritt 1:
Alle Tätigkeiten und Arbeitsplätze im Betrieb sind gemäß § 5 Abs. 2 ArbSchG zu untersuchen. Bei gleichartigen Arbeitsplätzen/Tätigkeiten genügt die Beurteilung eines Arbeitsplatzes bzw. einer Tätigkeit. Von Gleichartigkeit ist auszugehen, wenn gleiche Gefährdungen auftreten. Bei der Beurteilung der Frage der Gleichwertigkeit steht dem Betriebsrat kein echtes Mitbestimmungsrecht zu, sondern nur ein sogenanntes Mitbeurteilungsrecht. Im Streitfall entscheidet also nicht die Einigungsstelle, sondern das Arbeitsgericht.
Schritt 2:
Es sind alle arbeitsbedingten Gefährdungsfaktoren für Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten zu ermitteln. Die Aufzählung in § 5 Abs. 3 ArbSchG ist nicht abschließend. Ob eine Gefährdungsfaktor vorliegt, ist eine Rechtsfrage, bei der dem Betriebsrat kein echtes Mitbestimmungsrecht, sondern nur ein Mitbeurteilungsrecht zusteht.
Bei den Methoden zur Untersuchung der Gefährdungen gibt es einen großen Spielraum. Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG i.V.m. § 5 ArbSchG erstreckt sich auf die Auswahl der Untersuchungsmethoden. So kommen etwa bei psychischen Belastungen anonymisierter Mitarbeiterbefragungen, Beobachtungsverfahren oder Analyseworkshops in Betracht.
Schritt 3:
Die Beurteilung der Risiken erfolgt im Rahmen eines Soll-Ist-Vergleichs. Danach ist sowohl die Schwere des drohenden Schaden als auch die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zu berücksichtigen. Die Mitbestimmung des Betriebsrates bezieht sich auf alle entsprechenden Beurteilungsmaßstäbe.
Schritt 5:
Nach umstrittener Meinung bezieht sich das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates nicht auf die Dokumentation der Beurteilung (a.M. LAG Hamburg vom 20.09.2000 – 7 TaBV 3/98), weil § 6 ArbSchG dem Arbeitgeber nur einen Entscheidungsspielraum über das „Wie“ der Dokumentation lässt; das „Wie“ der Dokumentation beeinflusst aber nicht den Gesundheitsschutz im Sinne des § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG.
Schritte 8 und 9:
Die Gefährdungsbeurteilung ist stets zu aktualisieren und vorzuschreiben. In der Vergangenheit ergriffen der Arbeitsschutzmaßnahmen sind auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen. Es ist eine ständige Anpassung an sich ändernde Gegebenheiten vorzunehmen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG). Die Gefährdungsbeurteilung erfolgt also nicht bloß anlassbezogen.
Die Mitbestimmung des Betriebsrates bezieht sich diesbezüglich auf die Festlegung der Prüfintervalle unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Dabei bezieht sich die Prüfung sowohl auf die Wirksamkeit der bisherigen Schutzmaßnahmen als auch ggf. auf eine Änderung der Gefährdungslage sowie auf neue arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse.
Was die für die Gefährdungsbeurteilung verantwortliche Person anbelangt, unterliegt der Mitbestimmung des Betriebsrates die Anforderungen an die Qualifikation der Personen, wobei diesbezüglich teilweise durch Verordnungen verbindliche Vorgaben gemacht werden (z.B. in § 3 Abs. 3 Satz 3 BetrSichV oder § 4 Abs. 1 Satz 2 BioStoffV).
Zudem hat der Betriebsrat mitzubestimmen beim Personenkreis, der die Gefährdungsbeurteilung durchführen soll, z.B. welcher Führungsebene im Betrieb die Personen angehören oder ob Externe beauftragt werden. Demgegenüber gibt es nach § 13 Abs. 2 ArbSchG kein Mitbestimmungsrecht bei der konkreten Aufgaben Übertragung auf konkrete Einzelpersonen; hier fehlt es nämlich am kollektiven Tatbestand.
Feststellung der Gefährdungen (Schritt 4)
Die Feststellung von Gefährdungen obliegt alleine dem Arbeitgeber. Es gibt keinen Regelungsspielraum bei der Prüfung, ob Schutzmaßnahmen erforderlich sind. Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates bezieht sich nur auf das „Wie“, also auf die Auswahl der Schutzmaßnahmen. Somit kann der Arbeitgeber das diesbezügliche Mitbestimmungsrecht bei der Auswahl von Schutzmaßnahmen durch Verneinung einer Gefährdung ausschließen. Dem kann der Betriebsrat dann nur gemäß § 89 Abs. 1 Satz 2 BetrVG nach einem internen Abhilfeverlangen durch Hinzuziehung der Aufsichtsbehörde begegnen.
Die Mitbestimmung bei der Auswahl der Schutzmaßnahmen (Schritte 6 und 7)
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ArbSchG ist der Arbeitgeber verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hier besteht also ein weiter Gestaltungsspielraum des Arbeitgebers, der dementsprechend ein Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates eröffnet, wenn der Arbeitgeber im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung (nach mitbestimmten Regeln) eine Gefährdung feststellt.
Der Grundsatz lautet: Ohne Gefährdungsbeurteilung gibt es keine Mitbestimmung in Bezug auf die Schutzmaßnahmen, weil diese auf konkrete betriebliche Gefährdungssituationen bezogen ist; es gibt also keine „feststehenden“ Gefährdungen.
Das Mitbestimmungsrecht bei der Auswahl der erforderlichen Maßnahmen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 ArbSchG setzt keine konkrete Gesundheitsgefahr voraus, sondern lediglich die Feststellung konkret benannter Gesundheitsgefährdungen im Sinne der Gefährdungsbeurteilung (BAG vom 28.3.2017 – 1 ABR 25/15).
Im Gegensatz zu einer Gefahr, bei der die Möglichkeit eines Schadens oder einer gesundheitlichen Beeinträchtigung von nicht unerheblichem Ausmaß wahrscheinlich ist, reicht für eine Gefährdung die Möglichkeit eines Schadens oder einer gesundheitlichen Beeinträchtigung ohne bestimmte Anforderungen an ihr Ausmaß und ihre Eintrittswahrscheinlichkeit.
Grenzen der Mitbestimmung gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG
Der Betriebsrat kann keine bloß gesundheitsfördernde Maßnahmen erzwingen. Darüber hinaus ist der Regelungsspielraum und damit auch die Mitbestimmung durch das sogenannte Top-Prinzip begrenzt:
- Gefährdungen ist vorrangig durch technische Maßnahmen zu begegnen (z.B. Absaugvorrichtung für Schadstoffe an Ort der Entstehung),
- hilfsweise durch organisatorische (z.B. Verlegung des Arbeitsplatzes aus der Gefahrenzone),
- äußerst hilfsweise durch persönliche Maßnahmen (z.B. Atemschutzmasken).
Dem Betriebsrat steht zudem kein Abwehrrecht gegen Maßnahmen des Arbeitgebers zu, die der Betriebsrat für gefährlich hält. Es gibt also zum Beispiel kein Recht auf Unterlassung der Inbetriebnahme gefährlicher Anlagen.
Schließlich wird das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates durch spezifisch gefährdungsbezogene Regelungen, zum Beispiel durch die Gefahrstoffverordnung und die Technischen Regeln für Gefahrstoffe (TRGS) in Bezug auf Gefahrstoffe begrenzt.
Zudem wird vermutet, dass sich der Arbeitgeber an die gesetzlichen Vorgaben der Arbeitsschutzverordnungen hält, wenn er die jeweils bekannt gemachten Technischen Regeln einhält. Wenn der Arbeitgeber allerdings von diesen technischen Regeln abweicht, muss er den Mindeststandard auf andere Weise einhalten. Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates wird durch die technischen Regeln in Bezug auf die Wahl der Schutzmaßnahmen allerdings nicht eingeschränkt.
Initiativrecht des Betriebsrats
Im Umfang der oben dargestellten Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates steht dem Betriebsrat in Bezug auf die Ausfüllung der arbeitsschutzrechtlichen Rahmenvorschriften auch ein Initiativrecht zu. Dabei muss er aber sein Regelungsverlangen konkret formulieren.
Das Initiativrecht bezieht sich sowohl auf
- die Durchführung der Gefährdungsbeurteilung als auch auf
- die Auswahl konkreter Schutzmaßnahmen, dies aber erst nach Durchführung der Gefährdungsbeurteilung
Kommt es zu keiner Einigung zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat entscheidet die Einigungsstelle gemäß § 87 Abs. 2 BetrVG.
